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看守所立法语境下看守所制度构建及检察监督的思考

归档日期:07-02       文本归类:语境机制      文章编辑:爱尚语录

  【摘要】现行《看守所条例》修改迫在眉睫。努力找出现有看守所体制弊病,借助看守所立法契机,来加以改进和完善看守所制度和加强驻看守所检察监督制度,以期适应新的历史时期依法治国、维护刑事诉讼法律的统一实施,保障人权的需要。

  看守所是国家为了保障司法诉讼进程能够顺利进行、有效惩治犯罪而设立的特定场所。看守所作为刑事羁押机关,在刑事案件办理流程中所扮演的角色至关重要。近几年,看守所问题频出,看守所制度革新也迫在眉睫。看守所改革涉及公民权利的直接剥夺和限制,根据《立法法》要求,应当由全国人大及其常务委员会通过法律的形式予以规范。实施二十四年的《看守所条例》是该到彻底检修的时候了。

  一、现行刑事诉讼法在历经1996年和2012年两次大修后,基本已经适应我国经济社会、民主政治和法治发展的需要了。特别是2012年的大修,将人权保障作为了刑事诉讼法的基本原则。而作为刑事诉讼活动一个不可或缺的看守所环节的执法活动,依然沿用1990年颁布的《看守所条例》及其实施办法,这个条例已经不适应新形势的需要,看守所的各项权力和职能在定位上存在诸多的问题,其中一个重要的原因就是相关的法律法规没有形成一个完整的体系。目前看守所管理依据的规范性文件《看守所条例》于1990年3月颁布,距离现今已经二十四年。在这样漫长的实践中,我国关于羁押场所的法律、法规进行了大量的修订,上下位阶的法律出现了不一致和不协调的情况,这一方面不符合法制统一的原则,另一方面也给执法实践和法律监督带来了具体的困难。例如,在看守所条例及其实施办法的条文中,在对在押人员在表述上 ,均使用了“人犯”这种不合时宜的,甚至带有某种歧视色彩的称谓。学术界普遍认为的“侦羁合一、刑讯逼供、牢头狱霸、超期羁押、深挖余罪”是现行看守所管理体制的五大弊病,依然存在。其中“侦羁合一”的体制直接导致了“深挖余罪、刑讯逼供”弊病的存在。虽然根据现有非法证据排除规则,刑讯逼供被严格禁止,但相信短期内消除它是不可能的,对于深挖余罪,一般公安机刑侦部门都在所辖看守所成立狱侦中队,专门从事深挖余罪工作,并且深挖余罪工作也是看守所工作的年度考核的重要指标。看守所引进信息化管理系统后,公开的牢头狱霸基本不存在,但隐形的牢头狱霸依然存在,特别是一些看守所仍然违规使用在押人员参与看守所管理的情况,也助长了隐性的牢头狱霸情况的发生。现行《看守所条例》及其实施办法中,有关看守所监管工作的法律规定过于抽象和原则化,缺乏可操作性,职能定位不清楚,权力配置不合理,造成监管民警的权力行使的空间过大,侵犯在押人员合法权利和司法腐败的现象时有发生。

  二、公安监管民警队伍参差不齐,制度落实不严,管理不规范。近年来,从全国发生的监所安全事故来看,发生安全事故的看守所民警队伍普遍存在以下问题:一是有些民警违规接受在押人员及其家属的宴请、收受礼金,违规为在押人员提供如与亲友接见、安排劳动等方便,甚至违法为他们进行案件通风报信。二是有些民警缺乏职业荣誉感和起码的职业道德。或是长期从事监管工作导致思想松懈,存在侥幸心理。看守工作常年面对的是形形色色的在押人员,容易造成思想的麻木,加之近年来看守所硬件建设改善,有些民警认为看守场所设施坚固牢靠,有A、B门,监控、报警系统等,不可能出现安全事故。这些主客观因素作用,使民警容易产生麻痹思想,丧失警惕性。少数在押人员正是利用看守民警侥幸心理,麻痹思想,有隐蔽地实施破坏监管秩序活动。三是现有规章制度也未得到有效执行,执法理念陈旧,甚至有的监管民警喜欢凭习惯和个人经验办事,对看守规章制度执行不严,甚至违规操作。

  三、对看守所重要性认识不足。一个《看守所条例》,缝缝补补二十四年沿用至今,可见之前立法层对看守所执法工作的重要性认识也是不足的。实践中,有的公安机关领导认为公安工作重点是全力打击危害社会治安刑事违法犯罪,看守所工作好坏影响不了大局,没有把看守工作认识上升到应有高度。从看守队伍整体情况看,看守所民警年龄偏高,整体素质偏低问题并没有得到根本解决,甚至有些公安机关仍把犯过错误或者受过处分的民警分流到看守所,使看守所成了“收容所”、“养老院”,影响了监管队伍质量和工作激情,削弱了工作积极性,这也是造成安全事故发生频发的因素之一。

  四、驻看守所检察制度存在的问题。 一是相关法律依据缺位。可操作性法规缺失,且相关的法律规范长期处于“位低、混乱”局面。基本的法规就是看守所条例及其实施办法,以及许多年来累计的各种通知、文件、手册等形式的规范性文件,这些文件有的是公安部发,也有少量和高检院会签的文件,二是监督处分权缺失。虽然法律规定看守所检察部门的具体监督方式,但没有规定如何处置意见不被接受或改进的情况,从而导致看守所检察成为一种没有真正处分权的形式监督。三是监督工作和考核挂钩,在一切围绕考核目标的导向下,监督效果持续弱化。四是在职务犯罪查办中,缺少必要的法律支持,由于监管场所职务犯罪固有的特征及人员的流动性等原因,在监管场所立查职务犯罪难度很高。五是保障体制不完善,一定程度上影响监督效果。

  在1996年的刑诉法修改中,看守所只是个次要角色,导致了司法实践中看守所沦为“配角”,遗憾的继续成为侦查办案机关附庸,落下了侦羁不分的诟病。在2012年刑诉法再修改中,看守所被赋予了相对独立的地位,也被视作保障人权的重要一环。特别是在清理律师会见难的障碍后,可以看到看守所的职能悄然由为办案单位服务转变为为平等诉讼主体服务的职能,这个不能不说是一种进步。但是,仅仅依赖刑诉法的关注,还不足以提高看守所的重要性,对于未决羁押问题的专门立法,无疑是细化刑诉法对看守所工作要求的正确的途径,因而一部看守所法的制订似乎已经是历史的必然了

  2012刑诉法中,虽然关于“看守所”的语句出现次数不多,只有几个条文,但还是为看守所的主要功能描绘出了基本轮廓。这几个条文对于看守所的角色定位,可以归纳为三点,即:“看守所主要是承担未决羁押的场所”、“看守所是独立的羁押场所,不依附于其他办案单位”、“看守所是预防刑讯逼供等侵犯人权行为的场所”。

  第一,看守所主要承担的是未决羁押职能。修订后的刑诉法,把看守所羁押已决犯的范围由“剩余刑期1年以下”降低为“3个月以下”。之前的立法之所以确定1年的标准,应当是基于交通不便的现状,以便减少因人员转移而造成的麻烦。时至今日,经济社会的高度发展早已经使这个理由不成立了。而羁押过多的已决犯,不仅会给看守所平添工作的负担,更会影响到不同在押人员的权利。一个看守所,同时看管已决犯和未决犯,难免会在管理措施、日常制度等层面对待两者同质化。然而,未决羁押的适用,应当与无罪推定原则保持一致,带有预防性,不能等同于刑罚。很显然,看守所的现实情况是很容易混淆两者的,形成了与监狱“同质化”的倾向,未决犯难以被视为无罪的人看待。因此,年限上的变化是为看守所减负的一种信号。作为“代为执行”的看守所,本就不应将刑罚职能作为工作的重点。今后的趋势,也将是把已决犯逐步让渡给监狱或是拘役场所所。

  第二,看守所是相对独立的羁押场所,不依附于其他的办案单位。在本次刑诉法修改中,辩护律师申请会见在押的犯罪嫌疑人、被告人,安排会见的主体被明确为看守所,一般不再需要办案单位批准。这意味着辩护律师如果想会见自己的当事人,看守所会提供便利。这似乎也在说明,看守所是独立的羁押场所,不是任何办案部门的附属机构。

  第三,看守所是预防刑讯逼供等侵犯人权现象的重要场所。从整个刑事诉讼活动来看,未决羁押本身就是最为严厉强制措施,而由看守所承担了未决羁押的职能,某种意义上可以认为,看守所的人权保障是整个刑事诉讼活动人权保障的一面镜子。现行刑诉法要求侦查机关对犯罪嫌疑人实施拘留后,应当立即送看守所羁押,至迟不得超过24小时。此外,羁押后的讯问只能在看守所内进行,一旦进入看守所,犯罪嫌疑人的人身权利更能得到更加充分的保障,看守所也就成预防刑讯逼供的重要场所。

  刑诉法难以做到面面俱到,因而有必要通过未决羁押问题的专门立法,来细化对于看守所的定位和运行机制,看守所在立法过程中,至少在以下几点,可以有所作为:

  第一、理顺看守所的隶属关系,参照监狱的管理模式,将看守所归口司法行政部门管理,彻底解决“侦羁合一”的弊病。根据媒体透露的信息,《看守所法》由全国人大委托公安部来起草来看,看来彻底解决侦羁合一似乎并不可能的。那么退而求其次,就要在看守所法的制度设定上,应当建立看守所制约、监督办案部门的机制,如异常收押报请,超级羁押警示等机制,从看守所方面建立有效机制来防止“刑讯逼供”,和“超期羁押”的发生。

  第二、将保护在押人员合法权益作为《看守所法》的一项基本原则;应明确在押人员在被羁押期间的权利和各种待遇的原则性标准,增加被羁押人可以与其近亲属会见的规定;建立权利义务告知制度,规定看守所在收押时要告知在押人员在被羁押期间依法享有的权利和应当遵守的管理规定;保障与便利律师会见被羁押人;畅通在押人员权利救济制度,明确规定在押人员享有申诉、检举、控告的权利及渠道。

  第三、引入社会化监督机制,推行看守所开放日等活动,让公众走进看守所,既可以对看守所的羁押活动进行监督,使监所管理透明化、公开化,掀开看守所神秘的面纱,也可以弥补检察机关法律监督单一化可能存在的不足。

  第四、明确在执法各个环节接受检察监督的具体义务。对于重大安全监管事故,应明确规定看守所及其工作人员应当协助配合检察机关调查的具体环节和程序;明确重要执法行为、安全隐患及一般监管事故应报驻所检察部门备案制度。例如带伤带病收押,超期羁押情况,出所就医以及戒具使用等情况要及时报驻所检察室备案,主动接受检察机关监督。

  第五、规范和完善羁押期间表现考核评分制度,确保考核机制的公平、公正开展。明确在押人员羁押期间表现可以作为量刑的酌定情节及相应的工作机制。

  第六、规范看守所工作人员的执法行为。近年来,从发生在看守所的许多职务犯罪案件来看,无一不是由看守所方面疏于管理,工作人员一系列违法、违规操作导致的。严格规范看守所工作人员的执法责任,划出看守所执法人员的执法红线,明确规定违规、违法履行职责、权力寻租行为应当承担的法律责任,对预防看守所工作人员职务犯罪的发生,保障人权,减少看守所安全事故的发生极为有益。同时,划出红线也有利于检察机关依法查办监管场所职务犯罪案件。

  一是相关立法及《刑事诉讼法》的司法解释应合理界定监督范围和完善监督程序,使得看守所检察监督权更加明确且具有实际操作性;

  二是要明确看守所检察监督的职权。目前检察机关履行监督职责,有纠正违法权、检察建议权、事故责任调查权和职务犯罪案件侦查权。除此之外,相关法律应当明确检察机关以下职权:执法活动知情权;执法活动备案审查权;违纪、违法监管人员的纪律处分建议权。

  三是要明确规定看守所及监管人员接受监督的义务及其隐瞒、逃避甚至抗拒检察监督所应当承受的后果。

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