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河北省邱县人民检察院

归档日期:07-05       文本归类:语境机制      文章编辑:爱尚语录

  从理论渊源上看,我国的法律监督与马克思主义的人民主权学说有关。早在公元前5世纪的雅典就有了人民主权思想,如《查士丁尼法典》中“与全体有关者必得全体赞同”的经典表述。后人民主权思想演变成以英国政体为代表的议行合一的思想,这也成为马克思主义学者的基本主张。卢梭认为人民主权是天赋的权利,是应通过社会契约来保障的,“人类由于社会契约而丧失的,乃是他的天然的自由以及对于他所企图的和所能得到的一切东西的那种无限权;而他所获得的乃是社会的自由以及对于他所享有的一切东西的所有权。”恩格斯晚年曾说,民主共和国是“无产阶级专政的特殊形式”,要求“把一切政治权力集中于人民代议机关之手”。当然,在当时的政治、历史环境下,议行合一观点的提出有其合理性,但议行合一这种“立法权和行政权大集中”的特点,不仅带来了国家管理权力的高度统一性和效率性,也造成了权力的无限膨胀和腐败的高态势发生,亟待建立严格的法律制约和监督机制。于是,列宁在领导十月革命取得政权后,提出了一系列的法律监督的观点思想,在《论“双重”领导和法制》一文中,提到“检察机关和任何行政机关不同,他丝毫没有行政权,对任何行政问题都没有表决权。检察长有权力和义务做的只有一件事:注意使整个共和国对法制有真正一致的理解,不管任何地方差别,不受任何地方影响。”“地方检察机关只受中央机关领导,保留检察机关从地方政权机关的一切决定或决议是否合乎法制的观点对它们提出异议的权力和义务,但无权停止决议的执行,而只有权把案件提交法院裁决。”列宁的法律监督思想是我国法律监督的重要理论基础,也与我国政权性质、政治体制及基本国情相适应。

  十八世纪的法国启蒙思想家孟德斯鸠曾说过,“一切有权力的人都容易滥用权力;要防止权力滥用,就必须以权力制约权力”。绝对的权力必然走向绝对的腐败,而如何限制权力、制约权力,又与一个国家的历史背景、具体国情、人文结构有着密切的关系。

  在我国,以检察机关为主体的专门的法律监督形式是适应我国政权性质和政治体制的,也是在维护国家法制统一、保障司法公正的基础上建立起来的。我国《宪法》第二条就明确了“中华人民共和国的一切权力属于人民”,“人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会”。因人民代表大会及常委会作为代议机关,在法律制定后不可能再亲自行使所有权力,故把权力进行划分并由各不同国家机关行使,同时向人民代表大会和常委会负责并报告工作。这样,代议机关的立法权和监督权仍掌握在人民代表大会和常委会手中,保证了国家意识和行为的统一性。我国现代史“”时期,检察机关曾在宪法意义上被取消,但十一届三中全会后,国家领导人认识到检察机关法律监督的重要性,先后在1978年宪法、1979年人民检察院组织法、1982年宪法中重新确立了检察机关法律监督的职能、性质和地位。作为诉讼监督的专门机关,通过个案监督(即诉讼监督),检察机关能够及时有效地保护当事人诉讼权益,确保每起案件都能以事实为根据、以法律为准绳得到公正处理,这不仅保障了司法公正,在客观上对维护国家法制统一也起到了不可替代的作用。因此,我国检察机关的法律监督具有必要性。

  在法理学中,依据法律监督实施主体和监督对象的不同,我国法律监督分为广义的法律监督和狭义的法律监督两种。广义的法律监督是指一切国家机关、社会组织和公民对各种法律活动的合法性所进行的监察和督导;狭义的法律监督仅指有关国家机关,依照法定职权和程序对立法、执法、司法等活动的合法性所进行的监察和督导。而依据监督主体和对象的地位、关系的不同,法律监督又可分为外部监督和自身监督。本论文中的法律监督仅在“狭义的法律监督”和“自身监督”方面适用。

  宋代林逋《省心录》中“以责人之心责己,则寡过;以恕己之心恕人,则全交”。自身监督是检察机关公信力的重要保证,相比外部监督,自身监督更直接、也更重要。正人先要正己,检察机关只有不断强化对自身执法办案的监督制约,并用比监督别人更严格的标准来监督自己,才能做到自身正、自身硬、自身净,才能鼓足勇气、挺直腰杆地监督别人;另外,检察权作为国家权力的一种,理应受到监督。

  近年来,最高人民检察院采取了一系列措施强化自身执法办案活动,如2007年颁发并实施的《关于加强上级人民检察院对下级人民检察院工作领导的意见》,完善了检察机关内部的请示报告制度和备案审批制度;2009年实施的《关于进一步加强对诉讼活动法律监督工作的意见》中,专设一节来规定检察机关的自身执法监督,要求着重做到规范执法、充分发挥内设机构的横向制约、自觉接受侦查审判机关的制约、完善检务公开和加强纪检监察等方面。2010年全国检察机关内部监督工作经验交流会在烟台召开,对新时期如何推动检察机关内部监督做了深入的交流和探讨。基层检察院作为法律监督的第一线,直接和广大人民群众接触,自身监督更为重要。尽管基层检察院在贯彻上级强化自身监督方面做了大量的工作,但由于检察机关内部管理机制、基层工作任务繁重、检察队伍自身人员结构、思维模式的不同及外部体制的制约,与法律赋予检察机关的自身监督要求相比,仍存在一些不容忽视的问题。

  我国检察机关有四大职权,即监督权、侦查权、批捕权和公诉权,另外最高人民检察院还有司法解释权,其中,监督权是检察机关权力的核心。古人云,己身不正,焉能正人?监督不仅是对别人的监督,自身监督更为重要。目前,基层检察院自身监督制约方面还存在以下问题:

  当前,检察业务信息公开范围有限,如某些已办结的自侦案件,除本院检察机关较高领导职位外,一般干警或上级检察机关都很难知悉,更别提进行监督了。检务信息公开、透明的力度不够,导致很多案件的法律运用、事实认定、行为廉洁规范、办案质量等方面的自身监督存有空白点,如天津市原检察长李宝金受贿、挪用公款案,广东韶关市原检察长杨剑受贿案等。正是由于检察业务未在阳光下接受监督,滋生了腐败、霉变,在社会上产生极大的负面效应,严重影响到了检察机关的监督权威和执法公信力。加大检务公开,消除自身监督空白点,让每位检察干警真正履行起法律监督的作用来。

  因检察工作的特殊性,检察干警接触的社会阴暗面较多,加之大量“腐蚀拉拢”的严峻考验,检察干警增强自我监督意识更为迫切。这不仅表现在不断认真学习党的方针政策,规范执法行为;加强监督自身的工作圈、社交圈、生活圈等,还表现在对其他检察干警的监督,但少数干警没有意识到自我监督的重要性和迫切性,认为法律规定的监督体系已很健全,没必要再自找麻烦自我监督;害怕部门利益受到影响,自我监督意识缺乏等错误思想存在。究其根源,因其思想上存在的“不敢监督”、“不懂监督”、“不能监督”:下级不敢对上级监督,怕影响考核、上级不愿对下级监督,怕得罪人;不懂怎样监督,甚至认为监督只是纪检监察部门的事情;监督需要有监督的对象,可基层检察院部门间卷宗文书材料都由自己封管,进行的法律行为也不告知他人,存在客观上不能监督、难以监督的问题。

  因缺乏具体、可操作的内部监督制约方面的法律和司法解释及各业务部门考核内容的不统一,导致各业务部门的管理制度无法考虑全局利益,缺乏整体的规划和论证;实践上存在“争抢案件”现象的存在,如未检科的案子却录在公诉科的报表上等,不仅仅是相互配合上的脱钩,更是违反了“未成年人特殊程序”的法律规定。基层检察院的干警往往“一身多职”,纪检监察也不例外,一方面案子本身压力大,难以顾暇对其他干警的纪检监察,监督不到位;另一方面,由于相互间缺乏业务沟通,甚至没有业务沟通,导致纪检监察干警难以监督;另外,作为同一系统甚至同一单位的干警,内心也存在“情面上不愿监督”的实际问题,种种原因导致一些执法过错行为脱离了监督视野而发生。

  在检察机关内部,各科室职能划分明确,分管工作和考核内容各不相同,虽然有利于案件的精细化办理,但因内部环节过多、过细,加大了内部监督制约的难度,使得内部监督的制约关系被弱化,更多时候是在“协调”。如在自侦案件的移送审查批捕、移送审查起诉等环节,即使审查后认为案件事实不清、证据不足时,自侦部门为了完成办案任务,不愿撤案,而领导又要考虑年终单位考核排名,最终批捕、公诉部门碍于情面或为了不影响团结或顾及全院的整体形象与利益,勉强批捕和起诉,不仅案件质量受到严重影响,内部自身监督制约更是无从谈起。尽管自侦案件的批捕权上提一级更有利于案件的审查,但系统内的监督制约作用未彻底发挥。

  检察机关的职能设置,要求同时接受同级地方党委及上级检察机关的双重领导。地方党委管制着检察编制、工资待遇等多个方面,而上级检察机关只在业务方面进行领导。这种机构设置,不仅导致检察机关的法律监督职能,尤其是自侦部门的监督职权无法正常行驶,如对某涉嫌违法犯罪的县级单位领导进行调查前,需经地方党委的同意等等,很大程度受制于地方政府,导致检察机关的法律监督缩手缩脚,只能用村镇级的案件“凑数”。同样,由于地方党委对检察机关主要领导及班子成员拥有推荐权和指派权,致使检察机关领导班子成员都有地方背景。在这种情况下,如何使上级检察机关、纪检监察干警、其他干警进行监督?现行的检察体制,早已使检察机关无法独立行使检察权,即使行使也得不到保障,且“得罪”地方领导,致使检察机关的人员编制、待遇等方面遇到困难,检察权无形地被罩上了地方化、行政化色彩,地方保护主义和以权谋私的现象也就容易发生。

  阳光彰显公信力。阳光检务就是增加执法能见度,检察机关必须解开执法神秘面纱,让执法从封闭运行向开放运行转变,使法律规定应该公开的与检察职权和检察活动有关的所有信息都能畅通无阻地让人民群众知晓。这既是保障人民群众知情权、参与权、表达权、监督权的客观需要,也是提高检察公信力的内在要求。打造“阳光检务”,笔者认为可尝试从以下几方面着手,首先要公开检察机关的信息,包括检察机关性质、地位、法律职权、案件管辖、立案标准,工作纪律等内容,还要开通“电子检务”,积极推进门户网站、检察微博建设,多渠道便于群众监督权的行使;建立案件办理查询机制,使检察环节案件的办理环节、办理情况、诉讼权利等处于“可查询”的状态,进一步增强检察执法办案透明度;推进法律文书说理及听证制度,对重大、疑难、有争议的案件,要进一步阐明决定的根据、理由、事实及法律,增强文书说理性,必要时可公开听证。

  人民监督员制度是检察机关贯彻党的十六大精神,推进体制改革的重要举措,2003年,最高人民检察院在天津、河北等10省(市、区)进行试点尝试。人民监督员制度尽管发挥了不小的作用,但其选任对象、监督范围、不履行职责的合理制约等方面尚未有具体的法律规定,且人民监督员制度在完善检察机关立案监督等方面应进一步深化。只有积极扩宽检务公开的渠道,丰富检务公开的内容,才能从根本上转变传统的检察理论,彻底树立“监督者同样需接受监督”的观念。

  检察队伍是一个庞大的系统,完善检察机关自身执法行为的监督制约机制,要从提高检察干警综合素质、纪检监察等职能部门间的监督、廉政风险防控及组织人事工作纪律综合考虑:

  要不断弃除思想中的错误观念、“惯例”观念,做到“敢于监督”、“善于监督”。自觉树立现代司法理念,严格依法办案;树立主动监督意识,强化各执法环节间的自身监督制约,严格规范行使自由裁量权,规范自己的对外交往行为。检察机关各职能部门与纪检监察等部门间加强沟通交流,以法律法规为“镜子”,主动“剖析”自己所作所为,同时树立“不作为也是违法”的意识,积极主动工作;自觉学习警示教育读本,加强自身抵抗风险的能力,综合运用多种法律手段和措施,加大自身监督力度;执法过程中,要弃除“方便自身”的观念,充分考虑当事人的利益,不断提高执法能力建设,不断提高检察队伍的整体综合素质。

  检察机关纪检部门作为内部部门,自身监督中更要发挥部门作用。纪检监察要把重点放在办案第一线,把事后监督变为事中监督,对案件的办理程序、期限、质量、责任及强制措施的更改、扣押款物的落实等情况一一监督,从源头保障办案部门、人员的公平公正执法;另外,纪检监察部门可通过举办与检察业务相关的理论研讨、竞赛,正确审视、解决困扰干警的重大理论及实践问题;通过组织学习警示教育读本、参观警示教育基地,观看警示教育片等途径,不断强化干警的职业道德教育,增强自我监督意识。加强控申部门的监督作用。通过来信来访,控申部门可依法及时办理刑事申诉和刑事赔偿案件,纠正执法中的错误,做到事后对内设机构的执法监督。另外,检察机关内部的案件管理中心务部门、各业务部门、上级检察机关要加大与纪检监察部门的沟通机制,发现的违法违纪线索及时向纪检部门报告,纪检部门对于轻微违法违纪现象或苗头的,及时提醒告诫,不断强化纪检监察部门的作用。

  3、深化廉政风险、组织人事等机制建设,加大自身监督中违法违纪案件查办力度

  建立健全廉政风险、组织人事等机制建设,不断加大自身监督中出现的违法违纪案件的查办力度。基层检察院内部要完善《检委会议事规则》、《执法办案手则》、《财务管理制度》、《纪检监察工作要点》等重要内容,重大决策等,坚持集体研究,定期向全部干警通报决策内容及结果,接受监督;

  逐步全部公开执法人员的执法档案,向社会公开,且实行责任终身制;定期召开民主生活会议,结合党风廉政建设等不同内容,自查自纠,深刻剖析思想根源。

  加强对检察干警的选拔任用中的自身监督。严格执行相关规定,规范地方政府推荐、提名、决定等监督程序,笔者建议,对于地方政府推荐的领导干部,不仅要具备相关的法律知识,还要熟悉检察业务,尽量做到统一招录。对于自身监督中查找到的检察人员违法违纪案件,要做到依法严肃处理,加大惩办力度。

  检察机关的领导体制,是在总结历史经验的基础上建立起来的,是科学的,但由于具体制度安排的不够配套,如组织人事及经费保障,导致法律监督职能落实的不够到位,问题层出不穷。

  2013年11月份,中央政治局委员、中央政法委书记孟建柱在《人民日报》上的刊文《深化司法体制改革》,开启了“推动省以下地方法院、检察院人财物统一管理,以及探索与行政区划适当分离的司法管辖制度”的大幕。尽管有人担心“克服地方化保护问题之后,有可能因为省级司法机关的大权独揽,带来司法机关内部行政化的问题”,或有些富裕地区的司法人员,担心“统一到省”后,经费会下降等等。我们应看到,伴随着新事物的产生、发展和成熟,新的问题也会不断出现,但联系到当今社会,中央地方贪污腐败等违法违纪现象丛生;地方法院、检察院因体制作茧自缚,无法“大展身手”,背离法律监督、公正行使职权的立法初衷;不同地方干警工资福利差距越拉越大,有些地方干警甚至“食不果腹”等等现实问题时,中央的新一轮司法体制改革也许会缓解这些急迫的问题。不难想到的是,如真正实行了人事、经费统一到省级,那么省以下检察机关的法律监督和自身监督会彻底甩开“地方包袱”、得以“大显神通”,检察机关的法律监督职责才会得以真正行使。

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